독도박물관

왜구는 해안가나 섬에 게릴라처럼 출몰하여 그때마다 정규군을 파견해서 대응하기는 매우 어려웠다. 때문에 여기에 가장 효과적인 대책이 자국민을 먼바다로 나가지 못하게 하고 육지로부터 비교적 멀리 떨어진 섬을 비우는 것이었다. 사람이 없으면 노략질 할 것도 없고, 그렇게 되면 왜구의 출몰도 자연스럽게 줄어들 것이라는 판단이었다. 조선정부는 왜구가 울릉도에 상륙하고 이를 기반으로 강원도까지 들어오는 것을 우려했다. 비슷한 이유로 서남해의 많은 섬의 주민들도 내륙으로 철수시켰다. 쇄환정책은 전국적으로 시행되었고, 울릉도와 독도에만 적용된 것이 아니었다.

1417년(태종 17년) 조정에서는 우산 무릉도의 주민들을 뭍으로 데리고 나오는 것이 좋을지, 곡식과 농기구를 주어 주민들을 안정시킨 후 관리를 파견하고 세금을 거두는 것이 좋을지를 의논했다. 많은 신하들이 후자를 주장했으나, 당시 공조판서였던 황희의 의견을 들어 결국 백성들의 왕래와 거주를 금지시키고, 비어진 섬을 주기적으로 순찰하는 쇄환정책을 적용하기로 했다. 이로써 울릉도 독도 지역은 서기 512년 이후 905년 만에 한반도민의 왕래와 거주가 법으로 금지되었다. 이는 백성의 안전과 영토의 보전 두 가지를 모두 꾀한 것이었다.

쇄환정책은 조선 초 국내사정과도 연관시켜 생각해볼 수 있다. 개국 초기부터 꾸준히 추진된 한반도 동북과 서북방면 개척과 사민정책, 그리고 태종 시기 집중적으로 이루어진 지방제도의 정비는 국력의 집중이 요구되는 일이었다. 특히 지방제도의 정비는 모든 고을의 수령을 파견하는 대신 여러 작은 고을들의 통폐합을 통해 그 수를 줄여가는 것이었기에 쇄환정책 또한 이와 일맥상통하는 조치였다고도 볼 수 있다.

그러나 이러한 정부의 노력에도 본토의 백성들은 끊임없이 독도를 왕래하며 미역, 전복, 약초 등을 채취했고, 농사를 지으며 몰래 정착하여 살기도 했다. 때문에 정부는 이 지역에 대한 계속적인 순찰을 통해 토산물을 파악하고 거주민들을 수색하여 본토로 송환시켜야 했다.

쇄환정책을 통해 섬을 비우는 것은 이후 1882년(고종 19년) 울릉도 개척명령이 있기 전까지 조선의 기본 정책으로 추진되었다. 그러나 앞서 언급했듯 이는 어디까지나 울릉도와 독도에서 왜구의 접근을 막으려는 국가의 적극적인 통치행위였으며, 일반민들에 왕래와 거주 역시 꾸준히 계속되었으니 울릉도와 독도는 우리 민족의 문화권으로 유지되었다고 볼 수 있다.